São Paulo, 20 de agosto de 2011.
O gerenciamento de projetos
O vice-presidente de Gestão e Assuntos Institucionais do Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva (Sinaenco), Antônio Moreira Salles Neto abordou o tema gerenciamento nas obras públicas. Ele explicou que a disciplina “gerenciamento de projetos” passou a existir no final dos anos 50 nos Estados Unidos. A partir de 1976, surgiu a ideia de que fosse uma disciplina única e distinta das demais.
Segundo ele, o conceito do PMI (Project Management Institute) para projeto é: empreendimento temporário conduzido para criar um produto, serviço ou resultado exclusivo, considerando a aplicação de, no mínimo cinco tipos de conhecimentos, além de diferentes habilidades e ferramentas. Entre eles estão o conhecimento específico na disciplina de gerenciamento de projetos; de normas e regulamentos na área de aplicação; do entendimento do ambiente do projeto (social, cultural, político, físico, etc); de finanças, saúde e segurança, além de habilidades interpessoais. Ele conta que a técnica foi utilizada pela primeira vez no Brasil no metrô de São Paulo, trazida por empresas estrangeiras. “E em 1979, foi criado um Grupo de estudos para adaptar os conhecimentos do PMI à realidade brasileira”.
Já no setor público, ele conta que o contrato de gerenciamento de obras públicas foi introduzido na legislação brasileira pelo Decreto-Lei 2300/86, com parecer do renomado jurista Hely Lopes Meirelles. Citando o parecer, Antônio ressaltou que o gerenciador não representa a entidade ou órgão que o contratou, nem age em nome dele. “Não representando o dono da obra, ele não dispõe de poderes para firmar contratos com terceiros, nem para desfazer ajustes celebrados entre estes e o dono da obra, nem para impor penalidades aos contratados inadimplentes”, explicou. “O objeto do contrato de gerenciamento não é a obra em si mesmo, mas os serviços técnicos-especializados do gerenciador”, destacou.
Traçando a distinção entre supervisão, que é a orientação e coordenação dos trabalhos; controle, que é o poder de correção dos serviços; e fiscalização que é a vigilância na prestação dos serviços, ele comentou que muitas vezes esses conceitos são confundidos. Assim, ele afirmou que é importante implantar Unidades de Gerenciamento de Projetos, com a participação do agente executor e do administrador público. “O custo do controle deve ser menor do que o risco decorrente da sua inexistência. Essa é a premissa básica”, frisou.
De acordo com ele, com base na sua experiência, o custo do gerenciamento representa cerca de 3% a 10% do valor da obra, sendo função do prazo, da logística e da complexidade da obra. “Mas o que observamos ao longo dos anos é que poucas são as obras públicas que se utilizam desses conceitos. O que vemos com os recursos públicos é a contratação da fiscalização ou da supervisão, ou seja de apenas algumas partes. Mas, muitas vezes, podemos fiscalizar uma obra e nada trazer de eficiência. É fundamental que tenha uma boa referência e para isso é necessário um bom projeto, senão a fiscalização e verificação da conformidade é quase que inócua”, afirmou.
Assim, como proposta, sugeriu que a disciplina de gerenciamento de empreendimento fosse reconhecida e valorizada como indutora de eficácia e como instrumento de controle na implantação de obras públicas. Além disso, que a escolha entre a execução direta ou indireta do gerenciamento de empreendimento seja baseada no princípio constitucional da eficiência. “Não se deve executar uma obra pública sem saber antecipadamente o que se vai fazer e qual das alternativas possíveis é a melhor, mais econômica e mais eficaz para atender a uma demanda da coletividade”, concluiu.
Necessidade de uma atuação conjunta
Valtuir Nunes, diretor-geral do Tribunal de Contas do Estado (TCE) do Rio Grande do Sul, falou sobre atuação conjunta dos TCEs e do MP no controle das obras públicas e no combate à corrupção. Segundo ele, a obra pública é uma das facetas do gasto público e, apesar de parecer, não é o maior gasto (que é com pagamento de pessoal).
Explicando o papel dos Tribunais de Contas, que encontram fundamento constitucional no art. 70 da Magna Carta, falou sobre o sistema hoje utilizado para o controle de obras públicas, o Siscop. Lá são encontradas informações acerca de licitações, contratos e aditivos. Essas informações, segundo ele, são disponibilizadas à população em geral, para que o cidadão tenha acesso. “A concepção do Siscop é que o prestador das informações é o próprio ente público”, informou. O TCE é o gestor das informações, que realiza fiscalizações in loco para confirmar a veracidade do material recebido. O Ministério Público Estadual tem acesso virtual a todos os processos de contas e de autoria realizadas pelo TCE, em qualquer fase.
Valtuir comenta que o controle público sobre os gastos é feito de uma forma sistêmica: pelo controle interno (capaz de fazer monitoramento prévio, preventivo), externo (realiza auditorias), judicial (para ações de improbidade e matéria criminal), fiscal e econômico (pelos Bancos, Receita Federal, etc) e social (pelo próprio cidadão, partidos políticos, ONGs, imprensa, etc). “Isso é bonito de ver, mas na vida real não é bem assim”, lamentou.
De acordo com ele, para o Tribunal conseguir, por exemplo, um extrato bancário da prefeitura, é difícil porque o banco informa que é sigilo bancário. Para ter acesso à documentação, são necessários convênios de cooperação. “Nós, órgãos públicos, somos filiais de um mesmo dono. Temos nossas competências e autonomias, mas criamos as nossas próprias barreiras”, criticou.
Outro aspecto ressaltado por ele é que, via de regra, a atuação dos órgãos de controle se dá sobre atos de corrupção já consumados. “Nós fazemos autópsia em vez de biópsia. Mas vamos perguntar: não seria mais útil para o cidadão se o controle fosse anterior à aplicação dos recursos públicos, propiciando a mobilização da comunidade local diretamente interessada”, questiona.
Nesse contexto, ele afirmou ser urgente a integração entre os órgãos de controle e fez algumas recomendações: enfrentar a corrupção de forma sistemática, planejada, contínua e profissional; desmistificar o sigilo; fortalecer a atuação “cautelar” pelos Tribunais de Contas; ampliar os mecanismos de transparência; agravar as sanções e punir efetivamente; entre outros. Por fim, afirmou: “é preciso que haja uma mudança cultural do Brasil, de todos nós”.
O papel do TCU na fiscalização das obras públicas
O ministro do Tribunal de Contas da União, Valmir Campelo, dividiu sua apresentação em quatro etapas: a sistemática entre o TCU e o Congresso Nacional; a evolução histórica da fiscalização na esfera federal; a questão das obras inacabadas; e a fiscalização das obras da Copa de 2014.
Segundo o ministro, o TCU, no momento em que realiza as auditorias e detalha todas as atividades da obra de modo a subsidiar o Congresso Nacional para definição sobre a paralisação ou não da obra, cria um mecanismo que vem se mostrando capaz de coibir a malversação dos recursos públicos. De acordo com ele, no que diz respeito às obras públicas, a Corte de Contas colabora com o Congresso na fase de exames da proposta orçamentária, buscando, assim, prevenir a paralisação da obra, que, em sua opinião é desastrosa.
Valmir Campelo destacou os relatórios elaborados pelo TCU, em 1995, com o caso de corrupção nas obras do TRT de São Paulo. Segundo ele, foram importantes subsídios para o Congresso Nacional. “Nesse sentido, destaque-se a Comissão Temporária de Obras Inacabadas do Senado, cujos trabalhos identificaram cerca de 2000 obras paralisadas, significando inaceitável desperdício de recursos públicos”, disse. “No intuito de reverter esse nefasto quadro, a Comissão solicitou ao TCU informações sobre auditorias, mesmo que ainda não julgadas. Após essa etapa, realmente ficou institucionalizado o envio de informações ao Congresso”.
Em relação às obras inacabadas, o ministro afirmou que, ao longo dos anos, tem-se constatado que a corrupção caminha para as diversas obras paralisadas ou inacabadas. “É a influência da propina ofertada por empreiteiros corruptores definindo quais as obras que terão andamento”, disse. Nesse sentido, ele lembrou que na quantificação dos prejuízos de uma obra inacabada, além de considerar o montante empregado até a paralisação, deve-se considerar os benefícios inconclusos, além do custo associado ao desgaste das parcelas já concluídas.
De acordo com ele, com base nos achados de auditoria, chegou-se à conclusão que a principal causa para paralisação refere-se à disfunções no fluxo orçamentário-financeiro pois nem sempre os valores alocados são suficientes para cumprir as metas físicas e financeiras estabelecidas. “Apenas, 1,66% das obras paralisadas por motivo determinante foi alguma deliberação da Corte de Contas”.
Para minimizar esse problema, ele sugere a criação de um Cadastro Geral de Obras, sustentado por uma solução tecnológica que forneça informações atualizadas sobre todas as obras e que permita o registro das informações, tanto pelos órgãos repassadores quanto receptores. “Considero imprescindível a existência desse cadastro”.
Outro ponto, segundo ele, é pensar numa relação de obras por Unidade da Federação, listada por prioridade de execução, de tal forma que os recursos disponíveis atendessem essa ordem de preferência. “Além disso, para inclusão de uma obra na LOA seriam necessários estudos prévios para avaliar sua viabilidade”.
Por último, em relação às obras da Copa de 2014, Valmir Campelo ressaltou que a atuação do TCU tem se orientado não pela objeção, mas pela cooperação. Entretanto, “paciência não se confunde com leniência”, frisou, destacando que serão asseguradas as devidas ações de controle nos preparativos para o Mundial.
Debates iniciais
Como debatedor da primeira parte do painel, o promotor de Justiça do MP do Rio Grande do Sul José Guilherme Giacomuzzi destacou o problema da falta de eficiência dentro dos trabalhos das próprias instituições.
Numa referência histórica sobre a sociedade brasileira, lembrou que ela é marcada por golpes, o último deles em 1964, e, por esse motivo, muito recente. Nesse contexto, explicou ele, havia duas correntes que buscavam dizer como deveria ser representada a sociedade. A primeira, que dizia que ela mesma e a que ganhou que afirmava que deveria ser um braço do Estado, e este braço, hoje é o Ministério Público. “Esse é o germe dessa instituição e minha sugestão é que o MP saiba disso”.
Em sua visão, nenhuma sociedade vai para frente só com órgãos de controle. “Minha proposta é que o MP se abra par ouvir a sociedade organizada que agora está se organizando ainda mais”. Assim, lembrou as atividades exercidas pelos observatórios sociais, que contam com a participação de profissionais de diversas especialidades, controlando as licitações públicas, analisando editais e buscando informações junto à Administração. Para ele, isso significa a sociedade, de baixo para cima, querendo olhar e controlar as obras públicas. “Então, minha sugestão é que o MP volte à sua origem para que venhamos a dar voz e emprestar credibilidade a essas organizações sociais genuínas”.
Tânia Carolina Machado
Assessoria de Comunicação do Confea
